Oleh : Ivan Pattiwangi 
Kandidat Doktor Hukum Bisnis UIA / Kompartemen Konstitusi, Hukum & HAM DPP Partai Masyumi?

Negara Republik Indonesia merupakan negara hukum (rechtsstaat) eksplist ditegaskan dalam konstitusi yang kita sepakati. Konsekuensi dari ketentuan tersebut adalah bahwa seluruh penyelenggaraan negara, termasuk penegakan hukum, harus dilaksanakan berdasarkan hukum sehingga hukum menjadi panglima (the supreme law) dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Pemberantasan tindak pidana korupsi sebagai extraordinary crime merupakan kewajiban negara yang harus dilakukan secara tegas dan konsisten. Namun demikian, semangat pemberantasan korupsi tidak boleh mengesampingkan prinsip negara hukum, sehingga penegakan hukum tetap harus dalam koridor hukum yang pasti dan berkeadilan substantif. Dalam perkembangannya, praktik penegakan hukum mulai menghadapi persoalan serius ketika hukum publik bersinggungan dengan hukum privat, khususnya dalam menentukan batas antara kerugian korporasi dan kerugian keuangan negara. Padahal, hukum menuntut adanya batas yang tegas dan tidak dapat dicampuradukkan; kerugian korporasi tidak serta-merta dapat dikualifikasikan sebagai kerugian keuangan negara, sebagaimana analogi sederhana bahwa air tetaplah air dan minyak tetaplah minyak. Masing-masing memiliki karakteristik dan konsekuensi hukum yang berbeda sehingga tidak dapat dipersamakan hanya karena memiliki titik singgung yang sama.

Praktik penegakan hukum tindak pidana korupsi di Indonesia masih diwarnai oleh kekeliruan paradigma dalam memaknai kerugian Korporasi yang kerap dipersamakan dengan kerugian keuangan negara. Paradigma tersebut berkembang sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 juncto Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang menjadikan unsur "merugikan keuangan negara" sebagai salah satu unsur utama tindak pidana korupsi. Konstruksi tersebut melahirkan persoalan serius dalam praktik penegakan hukum.

Data Indonesia Corruption Watch (ICW) mencatat bahwa sepanjang 2016–2023 terdapat 112 kasus korupsi di lingkungan BUMN dengan 364 tersangka, termasuk 89 direksi BUMN belum lagi sepanjang tahun 2024-2026, yang pada umumnya memanfaatkan aksi korporasi sebagai kedok untuk menyamarkan Aksi Korupsi sehingga tidak banyak BUMN yang bangkrut dan dibubarkan.

Di sisi lain kita melihat fenomena praktik penegakan hukum masih kerap mengidentikkan kerugian bisnis korporasi sebagai kerugian keuangan negara, sehingga risiko bisnis berpotensi dikriminalisasi sebagai tindak pidana korupsi. Namun perlu ditekankan bahwa dalam dunia usaha, kerugian merupakan konsekuensi yang melekat pada setiap aktivitas bisnis yang fluktuatif. Dengan demikian Tidak setiap kerugian korporasi lahir dari perbuatan koruptif seperti penyalahgunaan kewenangan, perbuatan melawan hukum yang memperkaya diri sendiri atau pihak lain (actus reus) serta niat jahat (mens rea), melainkan sering kali merupakan akibat dari dinamika pasar, perubahan kondisi ekonomi, kegagalan investasi, maupun faktor eksternal yang berada di luar kendali pengelola perusahaan.

Permasalahan tersebut semakin mengemuka setelah lahirnya Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 tentang Perubahan Keempat atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara. Undang-undang ini membawa perubahan paradigma yang fundamental dengan menegaskan bahwa keuntungan maupun kerugian yang dialami BUMN merupakan keuntungan dan kerugian BUMN sebagai badan hukum, bukan secara otomatis merupakan keuntungan atau kerugian keuangan negara, undang-undang aquo menjadikanya sebagai aturan khusus yang menyampingkan aturan umum sebagaimana azas Lex Specialis derogat legi generali.

Perubahan tersebut pada hakikatnya merupakan penegasan terhadap prinsip dasar hukum perseroan mengenai separate legal personality, yakni pemisahan yang tegas antara badan hukum dengan pemegang sahamnya. Ketika negara melakukan penyertaan modal negara (PMN), kekayaan negara tidak lagi berstatus sebagai keuangan negara dalam pengertian pengelolaan APBN yang dikelola oleh menteri keuangan, melainkan mengalami transformasi yuridis menjadi saham sebagai bukti kepemilikan negara dalam suatu Korporasi. Negara kemudian berkedudukan sebagai pemegang saham, sedangkan pengelolaan kekayaan yang telah dipisahkan menjadi tanggung jawab badan hukum BUMN.

Namun demikian, praktik penegakan hukum masih tendensius mempertahankan paradigma lama dengan menganggap setiap kerugian BUMN identik dengan kerugian negara. Cara pandang demikian tidak hanya bertentangan dengan doktrin hukum korporasi, tetapi juga berpotensi menghambat pengurus BUMN yang profesional dalam mengambil keputusan bisnis yang strategis (chilling effect), sehingga pada akhirnya justru mengurangi daya saing BUMN sebagai pelaku usaha. 

Kekeliruan Memaknai Kekayaan Negara yang Dipisahkan

Kekeliruan paling mendasar dalam praktik penegakan hukum terhadap perkara korupsi di lingkungan BUMN terletak pada pemahaman mengenai konsep kekayaan negara yang dipisahkan. Selama ini masih berkembang anggapan modal BUMN berasal dari APBN, maka seluruh kekayaan BUMN tetap merupakan keuangan negara. Paradigma demikian sesungguhnya mengabaikan prinsip dasar badan hukum yang telah lama dikenal dalam hukum perusahaan.

Penyertaan modal negara bukan sekadar perpindahan uang dari kas negara ke rekening BUMN, melainkan merupakan suatu transformasi yuridis. Pada saat negara menyetorkan modal ke dalam Persero, maka terjadi perubahan status hukum terhadap kekayaan tersebut. Uang negara bertransformasi menjadi saham sebagai bukti kepemilikan negara dalam perseroan. Sebaliknya ketika Persero membagi dividen maka secara otomatis bertranformasi menjadi keuangan negara dalam konteks hukum publik

Transformasi tersebut melahirkan beberapa konsekuensi hukum. Pertama, negara tidak lagi menjadi pemilik langsung atas uang yang telah disetorkan, melainkan hanya menjadi pemegang saham. Kedua, hubungan hukum antara negara dan BUMN berubah menjadi hubungan antara pemegang saham dengan badan hukum perseroan. Ketiga, seluruh aset yang berada dalam penguasaan BUMN merupakan kekayaan badan hukum BUMN, bukan lagi kekayaan negara dalam pengertian hukum publik. Oleh karena itu, kerugian yang dialami BUMN pada prinsipnya merupakan kerugian korporasi, bukan secara otomatis merupakan kerugian keuangan negara.

Paradigma lama yang berkembang dalam praktik penegakan hukum sering kali dibangun atas logika yang sangat sederhana, yakni: Kerugian BUMN = Kerugian Negara = Korupsi.

Konstruksi demikian sesungguhnya merupakan penyederhanaan yang keliru. Dalam hukum korporasi dikenal adanya business risk, yaitu risiko yang secara inheren melekat dalam setiap aktivitas bisnis. Tidak ada investasi yang dapat menjamin keuntungan secara mutlak.

Sebagai contoh, investasi yang dilakukan oleh BRI Ventures pada perusahaan rintisan TaniHub. Ketika kemudian TaniHub mengalami kegagalan bisnis dan nilai investasinya menurun, kerugian tersebut merupakan konsekuensi dari risiko investasi (investment risk) yang memang telah diperhitungkan sejak awal. Penurunan nilai investasi demikian tidak dapat serta-merta dipandang sebagai kerugian keuangan negara atau bahkan dikualifikasikan sebagai tindak pidana korupsi.

Apabila setiap kerugian investasi BUMN dipandang sebagai kerugian negara, maka seluruh aktivitas investasi BUMN pada hakikatnya akan selalu berada di bawah ancaman kriminalisasi. Akibatnya, pengurus BUMN yang profesional akan lebih memilih menghindari pengambilan keputusan strategis daripada menghadapi risiko hukum, meskipun keputusan tersebut sebenarnya diperlukan untuk menciptakan nilai tambah (value creation) bagi perusahaan. 

Teori Organ dan Transformasi Kekayaan Negara

Secara teoritis, pemisahan tersebut dapat dijelaskan melalui Teori Organ yang dikemukakan oleh Otto von Gierke. Menurut teori ini, badan hukum merupakan subjek hukum yang memiliki kehendak sendiri melalui organ-organ yang menjalankannya. Kehendak direksi dipandang sebagai kehendak badan hukum itu sendiri. Dengan demikian, Persero sebagai BUMN bukan merupakan perpanjangan tangan negara, melainkan badan hukum yang berdiri sendiri dan memiliki kekayaan sendiri.

Teori tersebut sejalan dengan doktrin separate legal personality yang lahir dari perkara klasik Salomon v A. Salomon & Co. Ltd. Doktrin ini menegaskan bahwa perseroan memiliki kepribadian hukum yang terpisah dari pemegang sahamnya. Oleh karena itu, kekayaan perseroan tidak dapat dipersamakan dengan kekayaan para pemegang saham, termasuk negara sebagai pemegang saham mayoritas dalam BUMN.

Dari perspektif teori transformasi, penyertaan modal negara merupakan suatu perubahan status hukum terhadap objek yang disetor. Dana yang sebelumnya merupakan bagian dari keuangan negara mengalami transformasi menjadi saham. Perubahan tersebut menyebabkan rezim hukumnya juga berubah, yakni dari rezim hukum publik menuju rezim hukum privat yang tunduk pada prinsip-prinsip hukum perseroan.

Konsekuensinya, ketika nilai saham mengalami penurunan akibat keputusan bisnis yang rasional, yang sesungguhnya mengalami penurunan hanyalah nilai investasi negara sebagai pemegang saham, bukan kerugian keuangan negara dalam pengertian hukum publik. 

Business Judgment Rule sebagai Instrumen Perlindungan Direksi 

Perubahan paradigma tersebut dipertegas melalui Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 yang secara eksplisit mengadopsi Business Judgment Rule sebagai bentuk perlindungan hukum bagi direksi BUMN.